Rozsáhlá stavební činnost – možnosti a limity při umisťování záměru do stabilizovaného území

Cílem tohoto článku je výklad pojmu „rozsáhlá stavební činnost“ v souvislosti s umisťováním záměrů do tzv. „stabilizovaného území“, jak je vymezeno územním plánem sídelního útvaru hlavního města Prahy („Územní plán Prahy“). Vzhledem k tomu, že tento pojem není nikde definován, a vždy tedy záleží na konkrétních okolnostech, zda určitý záměr pojem rozsáhlá stavební činnost naplní, může tento článek posloužit téměř komukoliv, kdo se při své činnosti potýká s výkladem tohoto pojmu. Tj. může být návodem pro orgán územního plánování při odůvodnění stanoviska k souladu s územním plánem, architekt si na jeho základě může udělat lepší představu o tom, jak dimenzovat projekt a stavebník se může např. před samotnou koupí pozemku rozhodnout, zda se taková investice vyplatí vzhledem k limitům území.

Stavební zákon novelou č. 225/2017 Sb. stanovil v § 96b povinnost získat pro vydání územního rozhodnutí závazné stanovisko orgánu územního plánování. V závazném stanovisku orgán územního plánování určí, zda je záměr přípustný z hlediska souladu s politikou územního rozvoje a územně plánovací dokumentací a z hlediska uplatňování cílů a úkolů územního plánování, či nikoliv.[1]

Ustanovení reaguje na skutečnost, že po novele budou smět umisťovat stavby nejen obecné stavební úřady (na různých úrovních), ale všechny stavební úřady (tzn. i jiné a speciální), včetně Ministerstva průmyslu a obchodu, Ministerstva dopravy, Ministerstva vnitra, Ministerstva spravedlnosti, vodoprávních úřadů, drážních úřadů a řady dalších.“ [2] Cílem úpravy obsažené v § 96b je tedy zajištění koordinace využití území a plnění dalších cílů a úkolů územního plánování. které má být zaručeno právě tím, že v územním řízení bude figurovat pouze jediný subjekt. Ten bude mít přehled o záměrech umisťovaných v daném území, a bude tak moci kvalifikovaně posoudit jejich soulad i s přihlédnutím k právě schvalovaným záměrům.

Jelikož je přípustnost záměru a jeho soulad s územně plánovací dokumentací posuzován formou závazného stanoviska ve smyslu § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, je možné toto stanovisko podrobit přezkumnému řízení. Orgán, který přezkumné stanovisko vydává, je v tomto případě Ministerstvo pro místní rozvoj.

V nedávné době jsme se setkali s několika případy[3], kdy došlo k přezkumu závazného stanoviska orgánu územního plánování na základě odvolání účastníků územního řízení. Jedním z velmi častých argumentů byla skutečnost, že záměr, pro který bylo závazné stanovisko vydáno, je rozsáhlou stavební činností, která není ve stabilizovaném území možná.

Dle Územního plánu Prahy je stabilizované území takové, v němž „není uvedena míra využití ploch (platí vždy u ploch OB, OV, SV a SMJ); z hlediska limitů rozvoje je možné pouze zachování, dotvoření a rehabilitace stávající urbanistické struktury bez možnosti další rozsáhlé stavební činnosti. Přípustné řešení se v tomto případě stanoví v souladu s charakterem území s přihlédnutím ke stávající urbanistické struktuře a stávajícím hodnotám výškové hladiny uvedeným v Územně analytických podkladech hl. m. Prahy (dále ÚAP).“[4]

Dle oddílu 15 bod 45) Územního plánu Prahy je stabilizovaným územím „zastavitelné území, které je tvořeno stávající zpravidla souvislou zástavbou a stabilizovanou hmotovou strukturou, v němž územní plán nepředpokládá významný stavební rozvoj. Plochy OB, OV, SV a SMJ bez uvedeného kódu míry využití území jsou vždy stabilizované.“[5]

Územní plán Prahy tak sice definuje stabilizované území a možnosti jeho využití, ale absentuje podrobnější návod pro posouzení toho, zda určitý záměr zachovává, dotváří, rehabilituje území či zda je záměr rozsáhlou stavební činnost či nikoliv.

Jelikož pojem „rozsáhlá stavební činnost“ není definován ani právními předpisy, spadá tak do kategorie neurčitých právních pojmů, které „zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze zcela přesně právně definovat. Jejich obsah, rozsah a aplikace se může v závislosti na konkrétních okolnostech měnit. Zákonodárce tímto způsobem vytváří příslušným orgánům prostor k tomu, aby zhodnotily, zda konkrétní situace pod neurčitý právní pojem spadá, či nikoliv.“[6]

Sjednocující linii při výkladu neurčitých právních pojmů vytváří rozhodovací praxe soudů. Ta však v případě pojmu „rozsáhlá stavební činnost“ není dle našeho názoru příliš obsáhlá (na rozdíl např. od pojmu „pohoda bydlení“). Vodítkem pro posouzení, zda je záměr rozsáhlou stavební činností, je např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.10.2014, čj. 10 As 54/2014 – 69, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že: „… umisťovaná stavba výškově koresponduje se stavbami v okolí, na které i výškově navazuje. V okolí se nacházejí vyšší a objemem výraznější budovy. Stavba je umísťována na rohovém pozemku na místě chybějící zástavby, prodlužuje již stávající zástavbu bytových domů na ulici Novorossijská a dotváří tak strukturu bytových domů v ulici. Hmotou je stavba přitom zcela srovnatelná s okolím. Nejedná se o žádný rozsáhlý komplex budov, který by mohl mít negativní dopad na urbanistický ráz v předmětné lokalitě. Nejvyšší správní soud na rozdíl od stěžovatelů považuje správními orgány i městským soudem použité parametry (velikosti, hmoty a urbanistického rázu) pro zhodnocení, zda se v posuzovaném případě jedná o rozsáhlou stavební činnost, za správné a logické. Umisťovaná stavba nevyžaduje rozsáhlé stavební či jiné zásahy v lokalitě. V projednávané věci tedy ani zdejší soud neshledal, že by umisťovaná stavba naplňovala znaky rozsáhlé stavební činnosti. Naopak ve shodě s městským soudem považuje stavbu za dotvoření stávající tradiční zástavby bytových domů souladné s územním plánem hl. m. Prahy.“

Pravděpodobně zajímavější, minimálně z hlediska podrobnosti, jsou však již zmíněná závazná stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj, vydaná v rámci přezkumu závazných stanovisek orgánu územního plánování. Dle našeho názoru by právě tato stanoviska měla sloužit jako návod orgánu územního plánování, jakým způsobem posuzovat a odůvodňovat závazné stanovisko ve smyslu § 96b stavebního zákona.

V prvé řadě považujeme za důležité zmínit, že Ministerstvo pro místní rozvoj dovodilo, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2017, č.j. 7 As 143/2017 – 75, že ačkoliv je umisťována jediná stavba, neznamená to, že lze již jen na základě této skutečnosti dovodit, že se nejedná o rozsáhlou stavební činnost.

A jaká další kritéria tedy přezkumný orgán při posuzování toho, zda je záměr rozsáhlou stavební činností, zohledňuje?

Umístění do plochy dle územního plánu.

Vůbec prvním zkoumaným parametrem je, zda je záměr svým charakterem souladný s funkční plochou určenou územním plánem. Zkoumá se tedy účel stavby a přípustné či podmíněně přípustné využití funkční plochy či případný rozpor s tímto využitím.

Zastavěnost pozemku.

Ačkoliv plochy ve stabilizovaném území nemají určený maximální koeficient podlažní plochy a minimální koeficient zeleně, posuzuje Ministerstvo pro místní rozvoj i tento parametr záměru a poměřuje jej ve vztahu k nejbližším plochám. Ministerstvo pro místní rozvoj zaujalo ten názor, že se o rozsáhlou stavební činnost jedná tehdy, kdy by obdobnou stavbu se srovnatelnými rozměry nebylo možné umístit ani v přímo navazujících rozvojových plochách. A to proto, že by bylo proti logice Územního plánu Prahy, který stanovil koncepci rozvoje dané lokality, aby v sousedním stabilizovaném území byla umožněna rozsáhlejší stavební činnost než v rozvojových plochách.

Ministerstvo pro místní rozvoj posuzuje též zastavěnost pozemku umisťovaným záměrem ve vztahu ke stávající zástavbě a koeficientu podlažních ploch již existujících staveb. I zde zastává takový názor, že se jedná o rozsáhlou stavební činnost, pokud umisťovaný záměr značně převyšuje hrubou podlažní plochu stávajících staveb v daném území.

Výšková návaznost na stávající zástavbu.

Kromě toho, že by se umisťovaný záměr měl přibližovat zastavěnosti okolních pozemků, příp. koeficientům podlažních ploch, pokud se jedná o pozemky v rozvojových plochách, posuzuje se též výšková návaznost umisťovaného záměru na stávající zástavbu.

Tento požadavek obvykle velmi dobře, za použití územně analytických podkladů obsahujících informace o výškové hladině, posoudí sám orgán územního plánování, který vydává závazné stanovisko. Nicméně Ministerstvo pro místní rozvoj posouzení posunulo o krok dál.

Z analyzovaných stanovisek Ministerstva pro místní rozvoj vyplývá, že umisťovaný záměr může stávající zástavbu převýšit. Otázkou však je, o kolik metrů je takové převýšení ještě přípustné, a kdy už se jedná o rozsáhlou stavební činnost.

Ministerstvo pro místní rozvoj dovodilo, že převýšení atiky umisťovaného záměru vůči stávající zástavbě o 1 m je v pořádku, při převýšení o 10 m se však již jedná o rozsáhlou stavební činnost.

V návaznosti na výšku umisťovaného záměru pak Ministerstvo pro místní rozvoj vyslovilo názor, že záměr umisťovaný do stabilizovaného území nesmí vytvářet výškovou či pohledovou dominantu dané lokality.

Hmotové uspořádání záměru.

Se zastavěností pozemku a výškou umisťovaného záměru pak souvisí i celkové hmotové uspořádání umisťovaného záměru. I zde Ministerstvo pro místní rozvoj v rámci přezkumu závazných stanovisek orgánu územního plánování vyslovilo, v reakci na námitky účastníků odvolacího řízení, z našeho pohledu zásadní myšlenku. Domníváme se, že obdobnou argumentaci by mohly využívat stavební úřady i odvolací orgány v případě, kdy v rámci námitek účastníků řízení či jejich odvolání zazní argument, že umisťovaný záměr odporuje hmotovému uspořádání nejbližších budov.

Takový argument totiž neobstojí v případě, kdy je nebližší stavbou budova plnící jinou funkci, než jakou má plnit umisťovaný záměr. Typicky tedy může jít např. o umístění bytového domu vedle stávající budovy občanské vybavenosti. Ministerstvo pro místní rozvoj v rámci přezkumu závazných stanovisek orgánu územního plánování jasně vyslovilo, že umisťovaný záměr se, co do hmotového uspořádání, má poměřovat se stavbami plnícími obdobnou funkci.

Na tomto místě považujeme za vhodné upozornit ještě na další skutečnost, a to, že pokud umisťovaný záměr nahrazuje jinou existující budovu, není bezpodmínečně nutné, aby svým půdorysem odpovídal či nepřesahoval stávající budovu. V případě, že jsou splněna výše uvedená kritéria, nelze jen z toho, že umisťovaný záměr nekopíruje stávající objekt, usuzovat, že se jedná o rozsáhlou stavební činnost.

Na základě výše uvedeného lze shrnout, že rozsáhlá stavební činnost je neurčitým právním pojmem, jehož výklad není sjednocen ani rozhodovací praxí soudů. Novelou stavebního zákona účinnou ke dni 1. 1. 2018 bylo zakotveno vydávání stanovisek orgánu územního plánování k souladu záměru s územně plánovací dokumentací, a to ve formě závazného stanoviska. Z přezkumu těchto stanovisek, které provádí Ministerstvo pro místní rozvoj, lze vypozorovat kritéria, která by měla být posouzena pro určení, zda lze záměr umístit do tzv. stabilizovaného území. Považujeme za vhodné, aby kritéria tak, jak jsou popsána výše, bral v úvahu již orgán územního plánování při vydávání závazného stanoviska ve smyslu § 96b stavebního zákona. Domníváme se, že se jedná o parametry, na jejichž základě lze jednoznačně a průkazně soulad záměru s územně plánovací dokumentací určit. Tyto parametry pak mohou sloužit i jako vodítko pro architekty v počátečních fázích návrhu stavby, která má být umístěna na pozemku ve stabilizovaném území, stejně jako developerům při zvažování toho, jak objemný záměr bude asi možné ve stabilizovaném území realizovat.

Autoři článku: Jana Holcnerová a Mgr. Milan Prieložný

[1] §96b odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon

[2] Machačková a kol., Stavební zákon, 3. vydání. 2018. s. 712 – 7118. Nakladatelství C. H. Beck

[3] Pro účely tohoto článku budeme vycházet z porovnání závazného stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování č.j. MMR-29684/2019-81-2 ze dne 7. 8. 2019 a č.j. MMR-30862/2019-81-2 ze dne 29. 8. 2019, která byla vydána pro dva záměry různých investorů, avšak v rámci téže lokality.

[4] Územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy ve znění opatření obecné povahy č. 55 z roku 2018, kterým byla vydána změna Z 2832/00, oddíl 7a) Míra využití ploch bod 3)

[5] Územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy ve znění opatření obecné povahy č. 55 z roku 2018, kterým byla vydána změna Z 2832/00, oddíl 15) Vymezení některých pojmů bod 45)

[6] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011 – 154, www.nssoud.cz